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在過去的幾年里，我國通用航空運營業呈現出傳統業務持續增長、新興業態迅猛發展的喜人局面。

　　進入2020年，我國多地通用航空機場項目建設加快推進。據悉，截至2019年底，頒證通用機場總數已達246座，首次超過了運輸機場的數量。

　　雖然發展較快，市場潛力巨大，但是，目前通用航空的市場規模仍然較小，低空資源釋放不足、通用機場網絡尚不完善等眾多問題制約著我國通用航空的發展，亟需破題。

　　與此同時，在通用航空管理中，針對快速發展的無人機新業態，如何進行寬嚴適度的管理等也成為社會討論的焦點。

　　為此，《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪了全國政協委員、中國民航局副局長李健，對我國通用航空發展中的問題做全面解答。

　　李健認為，通航作為戰略性新興產業，將對穩增長、擴內需、促就業、促進消費升級起到強大的催化作用。

　　頒證通用機場數量首次超過運輸機場

　　NBD：去年，您曾去深圳、貴州等地開展通用航空調研，我國通用航空是不是進入了一個快速發展期，表現在哪些方面呢？

　　李?。菏堑?，近年來，我國通用航空運營業取得較快發展。具體體現在“放管服”改革成效凸顯、運營保障體系日趨完善、服務能力顯著提升、“全國一盤棋”理念深入人心等多個方面。

　　其中，以通用航空服務能力提升為例：

　　首先是服務國家戰略日見成效。內地通航企業開通了深圳、廣州往返香港、澳門特區的直升機跨境航線并開展常態化包機運營，豐富了粵港澳大灣區綜合交通運輸體系，助力大灣區國家戰略實施。

　　暢通了空軍退役飛行員、維修人員進入通用航空行業渠道，推進北斗技術、產品在通用航空領域的應用，助力軍民融合發展。加強適航審定國際合作，向捷克等國的境外航校頒發141部訓練機構認可證書，助力“一帶一路”和對外開放大局。

　　其次是服務經濟發展作用突出。以市場需求為導向，引導國產民機制造業加快發展。西銳、小鷹500、運12、阿若拉等國產飛機得到廣泛使用，銳翔電動飛機填補了國內新能源飛機的空白。

　　以消費需求為導向，引導新業態加快發展。開展無人機研發試飛基地、特定類無人機試運行審定試點，支持順豐、京東、億航、送吧等企業開展無人機物流配送運營試點，探索多場景下提升物流“最后一公里”效率，并助力江西贛州、四川甘孜等地精準扶貧政策落地。

　　以人民生活需求為導向，引導面向大眾的消費類項目加快發展?？罩杏斡[、跳傘飛行服務、執照培訓等項目保持加速發展態勢。各地興建通用航空產業園、通航小鎮，舉辦通用航空會展、飛行表演的積極性高漲，見證了通用航空熱度不減。

　　最后是服務社會發展效果明顯:

　　在航空服務領域，截至去年底，已有內蒙古、云南、青海等省區的62個機場相繼開通47條短途運輸航線，全年運送旅客超過6.5萬人次，其中內蒙古烏拉特中旗通用機場去年一年運送旅客突破1萬人次。

　　在搶險救災領域，多家通用航空企業積極參與四川、山西、江西、江蘇等地發生森林草原火災、洪澇災害、地震滑坡、安全生產事故之后的搶險救災與災后重建工作。積極參與今年新冠肺炎疫情防控任務，在保護人民生命安全、身體健康和國家自然資源等方面發揮了重要作用。

　　總體來看，在過去的幾年里，我國通用航空運營業呈現出傳統業務持續增長，新興業態迅猛發展的喜人局面。

　　截至2019年底，頒證通用機場總數已達246座，首次超過了運輸機場的數量（238座）；通用航空企業478家，全年凈增56家；機隊規模2675架，凈增180架；通航飛行107.8萬小時，運輸非生產4.7萬小時，合計112.5萬小時。實名登記無人機39.2萬架，凈增約12萬架；各類飛行125萬小時，同比增長26.3%。

NBD：在此次疫情期間，通用航空是否也在疫情防控中發揮了重要作用？

　　李?。涸谝咔槠陂g，眾多通用航空企業，包括無人機企業，主動請纓，自發、自覺、自愿地投身于疫情防控工作。民航局按照黨中央、國務院的總體部署，“再研究、再部署、再動員”民航力量參與疫情防治工作，專門下發了《關于發揮好通用航空在疫情防控中作用的通知》，為支持通用航空抗擊疫情構建“綠色通道”。迄今為止，通用航空以“小批量、多批次、高頻次、點到點”的形式執行醫療人員和物資運輸任務，以航空作業的形式開展精準消毒滅殺等任務。

　　截至5月18日，全國共有141家通用航空企業使用1002架航空器執行了378次疫情防控任務，累計飛行2362.41小時7189架次，運送相關人員89人次，運送各類藥品和物資90.9585噸，開展航空噴灑作業3325次，執行空中巡查任務926次，執行空中拍照作業503次、空中廣告作業756次。截至5月18日，在湖北地區共有43家通用航空企業使用128架航空器執行了71次疫情防控任務，累計飛行508.11小時510架次；運送各類藥品和物資78.385噸；開展航空噴灑作業45次，消毒滅殺面積15.1平方公里；執行空中巡查任務25次，巡查面積7平方公里；執行空中拍照作業15次、空中廣告作業15次，作業面積6平方公里。通用航空為民航行業堅決打贏疫情防控阻擊戰發揮了不可替代的重要作用。

　　去年無人機飛行時間增長26.3%

　　NBD：我國通用航空的發展和應用都得到了非常大的提升，但是與歐美等發達國家相比，仍有一定差距。我國通用航空發展面臨著哪些挑戰？

　　李?。弘S著我國中等收入群體不斷擴大，私人飛行、空中游覽、跳傘飛行服務等消費需求日益升溫。通航作為戰略性新興產業，將對穩增長、擴內需、促就業、促進消費升級起到強大的催化作用。

　　通航飛機從最初級的運動類飛機到高端公務機，產業鏈條長，服務領域廣，帶動作用強，能夠促進航空制造業轉型升級。

　　國際經驗表明，通航產業投入產出比為1:10，就業帶動比為1:12，與公路、鐵路等傳統運輸領域相比，通航投資低、占地少、實現綠色出行。在當前國內經濟下行壓力的背景下，發展通用航空，對于滿足人民對美好生活向往的意義重大。

　　近年來有關地方和部門貫徹落實國務院大力促進通航發展的要求，多措并舉優化營商環境，激發市場活力。

　　2019年傳統通用航空飛行112.5萬小時，同比增長13.8%；無人機飛行125萬小時，增長26.3%。

　　當前社會各界普遍認為通航發展潛力巨大，但一些制約通航發展的突出問題亟待解決。

　　通用航空發展迫切需要改進低空空域管理模式、釋放更多能滿足空域用戶需求的空域資源、切實提高飛行計劃審批效率、降低通用機場建設項目審批層級，對自主研發制造通航飛機、降低通航企業經營稅費壓力出臺更有針對性的扶持政策，而這些核心問題遠非民航局能夠獨力解決，尚需從國家層面整體推進整合中央部委、地方政府，尤其是軍方的政策資源，形成促進通用航空發展的強大合力。

　　推動低空空域管理改革

　　NBD：我們知道，我國通用航空市場的發展潛力巨大，下一步將如何激發市場活力?

　　李?。寒斍埃ㄓ煤娇照幵诎l展的關鍵時期，面對發展中存在的問題，我們立足民航局法定職責，將從以下幾個方面進一步激發通用航空市場活力：

　　在通用航空“放管服”改革方面，首先加快法規體系重構，做實通用航空“分類管理”。

　　切實維護人民群眾生命、財產安全，重點加強對短途運輸等載客類經營活動的監管，加快相應規章、規范性文件的制修工作，盡快建立完善、適用、專業、獨立的通用航空法規體系；推進通用航空信用評價體系建設，應用信用評價結果實施分類監管、精準監管，引導企業加強自我管理、誠信發展。

　　其次，加快完善服務保障體系，確保通用航空飛得起來、飛得順暢。

　　在2019年初步完成全國低空目視航圖和《通用機場航空情報資料匯編》制作、發布的基礎上，加快推進三級低空飛行服務保障體系建設，力爭2020年底實現全面運行；

　　發揮運輸機場公共基礎設施的支撐作用，加強對通用航空飛行的保障服務；

　　加強行業政策引導力度，將短途運輸旅客人數納入機場旅客吞吐量統計范疇，提高運輸機場，特別是中小機場保障通用航空飛行的積極性；

　　支持民營資本投資通用航空器維修機構，著力提升通用航空器維修能力；

　　加快推進通用航空油料供應網絡建設，大幅提升航油服務能力。

　　再次，加強政策支持引導力度，激發通用航空市場需求。

　　在符合國際慣例的基礎上，完善適航審定政策，改進適航審定工作，航空器運行評審提前介入，支持國產民機、軍民共用產品制造業健康發展；

　　發揮財政補貼的杠桿作用，調動地方政府、企業、社會資本的積極性，共同推動短途運輸可持續發展；

　　研究加大對社會公益屬性強、人民有需求的航空醫療救護、低空航空游覽、水上飛機運行以及通用機場建設等項目的政策支持力度。

　　此外，加速改革成果轉化，為通用航空發展注入新動能。

　　加快把已開展試點的可復制、可推廣的經驗和做法轉化為民航法規、規章、規范性文件和標準，在行業內統一推廣；

　　全面推行經營許可和運行許可聯合審定工作，推動深化遠程塔臺保障、航空醫療救護、無人機運行監管、無人機物流及載人應用等試點項目，力爭出成效、早轉化、快推廣；

　　關注、支持技術產品創新、綠色環保、消費升級、扶貧攻堅、軍民融合等領域的試點新需求，繼續向改革創新尋求發展新動能。

　　NBD：在推動通用航空高質量發展方面，我們將有哪些舉措？

　　李?。涸谕苿油ㄓ煤娇崭哔|量發展方面，首先要協同推動低空空域管理改革。

　　以國家空管委組織開展低空空域管理改革試點總結評估工作為契機，推動深化四川省低空空域綜合管理改革試點，推進低空空域管理改革，構建新型空域管理模式，實現空域資源對通用航空的有效供給；

　　推動四川省試點成果向通用航空發展基礎好、消費需求旺盛、省級政府積極性高的地區推廣，由點到線、連線成面，惠及更多的低空空域用戶。

　　同時，要科學推進通用機場建設。民航提供專業技術指導，鼓勵支持地方政府結合產業升級轉型發展需求，加強地方規劃與行業規劃對接，因地制宜的布局、建設可用、適用、夠用的通用機場。

　　例如:

　　在樞紐機場周邊應合理布局建設通用機場，以緩解繁忙機場時刻和保障壓力，有效實現功能互補；

　　在粵港澳大灣區建設具備常設口岸功能的通用機場，保障直升機跨境運輸服務發展；

　　在偏遠地區，結合民眾出行與公商務活動對航空服務的需求，建設通用機場，推動短途運輸與航空運輸網絡有機相銜接，實現“通干支、全網通”，提高航空運輸服務網絡的覆蓋面與聯程中轉旅客出行舒暢性。

　　此外，要大力促進協同聚力發展。重點做好與相關部委、地方政府、軍隊的協同配合工作，持續推動通航產業示范項目、工程建設，進一步提高通用機場審批建設效率、飛行計劃審批效率，并在完善工作界面、統一監管標準上下功夫，構建更好的營商環境，幫助企業降本增效。

　　還有就是要扶持新業態發展。支持無人機、北斗、ADS-B、5G、區塊鏈等新技術、新產品在通航領域的應用和健康發展；促進通航與旅游、體育、醫療、會展、文創等業態的融合發展；加強航空文化進社區進校園，培育航空文化的形成。

　　推動擴大無人機綜合管理試點范圍

　　NBD：近年來，無人機快速發展，無人機被認為是發展我國通用航空的有力推手。我國無人機市場發展的優勢和不足在哪些方面？

　　李?。嚎偟膩碚f，一方面是我國無人機應用場景豐富、市場參與度高。無論是傳統的作業領域，例如：航空噴灑（撒）、航空攝影、空中拍照、空中巡查、物流配送等，還是載人飛行，例如億航184、216等均已進行驗證試飛，在我國均獲得較快發展。

　　據統計，2019年共有7149家企業在線取得無人機經營許可證，比2018年增加3100家；實名登記無人機39.2萬架，全年飛行125萬飛行小時。

　　另一方面是因為無人機應用日漸普及，由此帶來的安全問題越來越突出，亟需完善相關制度，加強對無人駕駛航空器的監管。

　　考慮到《民用航空法》制定時無人駕駛航空器尚未投入廣泛應用，相關管理制度缺少針對性。為了給無人駕駛航空器監管立法提供法律依據，修訂新增了《民用航空法》第二百一十四條，授權國務院、中央軍事委員會對無人駕駛航空器作出特別規定。這在2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議已獲通過。

　　并且，民航局配合國家空管委辦公室組織起草了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》，在2018年2月面向社會公開征求意見、進入報批流程后，民航局正繼續配合司法部對《條例》進行立法審查工作，參與論證相關新增行政審批及責任劃分等問題，積極推動《條例》盡快出臺。

　　同時，民航局組織修訂《通用航空經營許可管理規定》（CCAR-290部），在市場準入方面將無人機納入CCAR-290部管理。起草編寫無人機安全管理規章（CCAR-92部）。CCAR-92部將按照《暫行條例》思路編寫，現已形成初稿，可與《暫行條例》實施基本保持同步，并將根據近期開展的試運行成果，充實92部內容。以便突破現有空域，尤其是低空空域使用難題，突破現有管理法規約束，密切部門間合作，為民用無人駕駛航空安全、健康發展鋪平道路。

　　NBD：要加快推進無人機標準制定，民航局做了哪些重要的工作？

　　李?。焊鶕o人駕駛航空的發展趨勢，民航局不斷完善相關制度，加強對無人駕駛航空器的安全運行監管?，F已制定7部規范性文件，涉及無人機的交通管理、實名登記、駕駛員管理、運行管理及數據管理等方面。此外還有無人機圍欄、云系統接口2個標準。

　　民航局按照無人駕駛航空運行的自身特點和規律，基于運行風險，將無人機的運行分為開放類、特定類和審定類三大類；針對不同風險和應用場景分類施策，比如：

　　是隔離空域還是融合空域，是視距內還是超視距，是城市場景還是鄉村，是載人還是載貨。

　　同時，使用的監管策略包括適航、人員資質、運行和空中交通管理等諸多方面，管理的力度隨風險的增加而提升。該管的管好，該放的放開。避免管理上的“一刀切”。

　　民航局本著促進發展、先試先行、分類管理的原則，2019年2月1日發布《特定類無人機試運行管理規程（暫行）》，同步開展了無人機試運行，這是在運行安全風險評估的基礎上，從實際需求出發，逐步規范安全風險較高的無人機運行的有效探索，現已初現成果。

　　2019年10月15日，民航局向迅蟻公司所屬的杭州送吧物流科技有限公司頒發《特定類無人機試運行批準函》和《無人機物流配送經營許可》。

　　這是民航局《特定類無人機試運行管理規程（暫行）》新政發布以來，國內首個完成運行風險評估和驗證工作的特定類無人機試運行項目，同時也是全球首個獲得城市場景無人機物流經營許可的項目（限試點區域內）。

　　億航載人無人機第一階段“以物易人”的試運行也已完成運行風險評估和驗證工作。

　　2019年6月，在東營機場順利完成無人機飛行校驗首次驗證試飛，校驗數據實時下傳。成功應用特定類無人機運行風險評估方法，有效緩控無人機安全運行風險，實現了飛行校驗無人機在民用運輸機場空域的首飛和運行安全。

　　伴隨各運行場景試運行的開展，相關的標準，如：《分布式無人機系統安全操作合格證（DOC）審定標準》《城市場景物流無人機規范（輕小型無人機）》《城市低空無人駕駛航空物流航路劃設規范》等將應運而生。

　　NBD:針對無人機標準制定，下一步將采取哪些政策措施予以支持？

　　李?。合乱徊?，民航局將不斷加強政策引導。近期將適時推出《民用無人駕駛航空試驗基地（試驗區）建設工作指引》等政策和《民用無人機行業標準（MH)體系框架》及路線圖，旨在于安全可控的條件下以實踐的方式在運行中加快數據積累和標準規范的迭代演進，以體系構建和系統思維為統領，在適航、飛標、空管等運行標準的主要方向上不斷邁進。并持續引導科研、運行，重點解決支線物流無人機、無人機載人運行等應用前景廣闊、更高風險的運行難題。

　　同時，民航局不斷加強國際合作與交流。參加ICAOA40大會并提交分布式無人機系統安全操作合格證（以下簡稱DOC）工作文件。參加ICAO第三次“放飛無人機”專題研討會。

　　根據ICAO相關專家組的工作計劃，從C2技術要求著手，查明對網絡通信技術標準的影響，提出對Doc9880、Doc9896技術文檔的修訂意見。

　　主辦無人系統規則制定聯合體（JARUS）在中國成都召開了2019年第二次全體會議。

　　深度參與到無人機空中交通管理（UTM）、自動化/自主運行、無人機飛行規則的研究。并共同主辦中歐無人機研討會。

　　持續參與國際標準制定組織（ISO）的無人機相關工作會議和標準起草工作。不斷深入了解國際規則和標準制定進程、提高我國在國際規則和標準制定中的話語權。

　　NBD：海南等地發文加強民用無人機管理，在無人機空域管理上，堅持哪些原則，如何平衡好安全和發展？

　　李?。好窈阶?018年末起，已在深圳聯合當地政府和軍航飛行管制部門，開展了無人機綜合管理試點工作；2019年啟動了海南無人機綜合管理試點的籌備，2020年5月海南試點也正式啟動。

　　兩地的試點均以民航局無人駕駛航空器空管信息服務系統（UTMISS）為門戶和信息交互樞紐，聯通相關管理部門，對民用無人機實施線上監管。下一步，民航局將推動擴大試點范圍。

　　民航開展無人機綜合管理試點的初衷，是推動低空開放，驗證《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》設計的管理思路與流程，為廣大無人機飛行愛好者創造守法環境、推動民用無人機在各行業的應用、擴大我國民用無人機產業優勢。

　　由于民用無人機還處在快速發展階段，無人機的管理與傳統的有人機管理會有很大差異。民航局確立了“制定一部規章、建立一套分類管理辦法、搭建一個運行管理平臺、形成一套行之有效的引導機制”的無人機管理體系和思路。

　　目前，四方面工作都在有序開展。特別是在法規規章及政策落地實施方面，由于無人機具有很強的社會化屬性，民航各級監管機構需要與地方政府合作，形成合力，共同保護合法飛行、糾正違法行為，在監管的基礎上提升社會化服務水平，為民用無人機在通用航空領域的應用，以及未來進入運輸航空領域創造良好的基礎環境。

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