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導讀：由于長期以來影響中國利益的主要是美國對于高技術的出口限制，因此人們經常聽到“對華高技術出口管制”的說法。事實上，美國有沒有專門針對中國的“對華高技術出口管制”制度呢？美國對出口如何進行管理？本文為你詳細解讀。

談到美國的出口管制制度，首先需要明確一個概念，即美國的出口管制是對整個出口體系的管制，而并不存在專門針對高科技或針對中國的獨立的出口管制制度。由于長期以來影響中國利益的主要是美國對于高技術的出口限制，因此人們經常聽到“對華高技術出口管制”的說法。

但事實上，所謂“對華高技術出口管制”只是美國出口管制法律制度涉及中國和高技術出口的一個組成部分。因此，要了解“對華高技術出口管制”，就必須了解美國出口管制制度的基本情況。

美國出口管制法律制度的主要目的是限制幾類產品的出口：軍用或防務產品；軍民兩用產品和技術；某些核材料和技術；以及可用于開發(fā)核武器、化學武器、生物武器或用于發(fā)射這些武器的導彈技術的產品。限制用于軍事目的的產品或技術無可厚非。

與中國相關且飽受詬病的主要是對于上述第二類，即軍民“兩用”產品和技術的出口限制，其中涉及到許多高科技產品和技術。

此外，美國的出口管制制度還用于執(zhí)行美國對于特定國家的經濟制裁，比如古巴、伊朗，和敘利亞。

美國出口管制制度的法律基礎主要有《出口管理法》（EAA）、《武器出口管制法》（AECA）和《國際突發(fā)事件經濟權力法》（IEEPA）。這三部法律都是國會頒布并經總統(tǒng)簽署的正式立法，是與出口管制制度有關的最高級別的法律基礎。根據美國政治和法律制度的運行特點，每一項立法在執(zhí)行的時候通常有一個負責主要執(zhí)法任務的行政機關。在多數情況下，該行政機關會依據國會法律授權，頒布執(zhí)行法律的行政法規(guī)，與制度執(zhí)行有關的具體細節(jié)通常都規(guī)定在這些行政法規(guī)中。

因此，對于研究美國聯邦政府層面的某項具體制度而言，該制度的國會立法基礎、主要負責部門和相關行政法規(guī)是必不可少的研究對象，其中研究相關行政法規(guī)的詳細規(guī)定尤為重要。

美國出口管制的內容大概可以分為兩類：用于軍事和防務目的的產品和技術；軍民“兩用”產品和技術。因此，美國的出口管制制度主要由兩個聯邦行政部門負責：美國國務院（相當于外交部）負責用于軍事和防務目的的產品和技術的出口管制；美國商務部負責軍民“兩用”產品和技術的出口管制。

軍用產品和技術出口管制的法律基礎是《武器出口管制法》（AECA）。為執(zhí)行該法，美國國務院頒布了《武器國際運輸條例》（ITAR）。所有從事軍用產品和服務的生產、出口、中介等行為的個人或企業(yè)都必須經美國政府注冊。《武器國際運輸條例》中規(guī)定了軍用產品和服務出口所需許可證或授權的具體要求和審批程序；此外，《美國防務目錄》（USML）中詳細列明了受管制的軍用產品和技術名單。

許多軍用產品的出口僅美國國務院授權是不夠的，而必須獲得美國國會授權。美國國務院中具體負責出口管制事務的是政治軍事事務局下屬的國防貿易管制處。

軍民“兩用”產品和技術出口管制的法律基礎是1979年頒布的《出口管理法》。但《出口管理法》其實早已因過期而失效，其建立的軍民“兩用”產品和技術出口管制制度卻因《國際突發(fā)事件經濟權力法》（IEEPA）對于美國總統(tǒng)的特別授權而延續(xù)下來。

因此，盡管《出口管理法》本身已失效，但其中與軍民“兩用”產品和技術出口管制相關的規(guī)定事實上仍然有效。為執(zhí)行該法，美國商務部頒布了《出口管理條例》（EAR），具體規(guī)定原產于美國的產品、軟件和技術的出口和再出口管制制度。軍民“兩用”產品和技術出口的授權和審批主要由美國商務部負責，但在決定是否批準的過程中，美國采取了一種類似于聯席會議協商決策的機制。也就是說，對于具體產品和技術，美國商務部可能在接到出口申請后將是否批準出口的決定權交給其他更加熟悉該產品和技術的相關部委，包括美國國務院、國防部、能源部，甚至美國國家航空航天局（NASA），連中央情報局（CIA）都可能參與其中，負責對交易一方的背景進行調查。美國商務部中具體負責出口管制事務的是產業(yè)和安全局（BIS）。

美國的出口管制主要由國務院和商務部負責。除此以外，能源部和財政部在個別產品和技術上也擁有出口管制的權力。若國務院或商務部做出不允許出口的決定，負責執(zhí)法和保證決定實施的部門包括商務部、國土安全部下屬的海關和邊境保護局，以及司法部。商務部與海關和邊境保護局負責出口環(huán)節(jié)的控制以及違反出口管制行為的調查。若有人違反出口管制，則可能受到行政或刑事處罰。對于達到刑事犯罪的違法行為，由于觸犯的是聯邦法律，則由美國司法部負責刑事調查并提起刑事訴訟。

批評美國出口管制制度的聲音很多，背后的利益訴求各不相同，美國也正在醞釀出口管制制度的改革。奧巴馬政府上臺伊始就提出改革出口管制制度的倡議。2010年4月，美國時任國防部長蓋茨提出了“四統(tǒng)一”的改革建議，即統(tǒng)一的審批機關、統(tǒng)一的管制目錄、統(tǒng)一的執(zhí)法協調機構，和統(tǒng)一的信息技術體系。但是，這四項“統(tǒng)一”目標的進度并不一致。截至目前，奧巴馬政府著力最多的是統(tǒng)一國務院管理的《美國防務目錄》（USML）和商務部管理的《商業(yè)管制目錄》（CCL）；對于統(tǒng)一信息系統(tǒng)和執(zhí)法協調機構也做了一些努力。但對于統(tǒng)一審批機關，奧巴馬政府尚未拿出任何具體計劃。目前美國國會也沒有改革出口管制制度的立法計劃。

作者：工業(yè)和信息化部國際經濟技術合作中心  徐程錦

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