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2015年8月28日，國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳關于加快海關特殊監管區域整合優化方案》（國辦發〔2015〕66號，以下簡稱《方案》），全面系統部署海關特殊監管區域整合優化工作，為當前及今后一段時期海關特殊監管區域發展指明方向。

一、《方案》的出臺背景

自1990年上海外高橋保稅區設立以來，國務院先后共批準設立了保稅區、出口加工區、保稅物流園區、保稅港區、綜合保稅區和跨境工業區等6類160個海關特殊監管區域。經過整合，目前全國共有海關特殊監管區域122個，為承接國際產業轉移、推進區域經濟協調發展、促進對外貿易和擴大就業等作出了積極貢獻。

2012年，國務院出臺了《國務院關于促進海關特殊監管區域科學發展的指導意見》（國發〔2012〕58號，以下簡稱國發58號文），首次在國家層面明確提出穩步推進整合優化，促進海關特殊監管區域科學發展。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，進一步提出了“加快海關特殊監管區域整合優化”的重要舉措。

當前，世界經濟復蘇艱難曲折，全球貿易持續低迷，國際產業轉移出現新動向，國內發展處于轉型期和換擋期，開放型經濟面臨嚴峻挑戰。我國經濟發展進入新常態，正在實施新一輪高水平的對外開放，特別是實施“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等國家重大戰略，推動外貿穩定增長和轉型升級，促進經濟平穩健康發展，對海關特殊監管區域發展提出了新的更高要求。同時，海關特殊監管區域在發展過程中也面臨一些亟待解決的問題。為此，需要在國家層面出臺加快海關特殊監管區域整合優化舉措。

2014年3月起，海關總署會同國家發展改革委、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、商務部、稅務總局、工商總局、質檢總局和外匯局等10部委，在深入調研、反復論證基礎上，形成了《方案》，并于2015年8月28日由國務院辦公廳正式印發。

二、《方案》出臺的重大意義

《方案》是國務院繼2012年國發58號文后在全面深化改革的新形勢下出臺的又一個指導海關特殊監管區域發展的綱領性文件，是新形勢、新常態下對加快海關特殊監管區域整合優化的整體部署，將為海關特殊監管區域的發展提供重大的歷史機遇，標志著海關特殊監管區域發展進入一個新的歷史階段。其意義主要體現在：

（一）加快海關特殊監管區域整合優化，是促進外貿穩定增長的需要。2014年，海關特殊監管區域進出口值達6945億美元，占全國外貿進出口總值的16%，與2000年相比增長了42倍，并帶動眾多區外企業融入出口鏈條，形成了大量各具特色的外貿生產基地。作為進出口增長的火車頭，海關特殊監管區域在相當長的一段時間內保持30%左右的增長速度，但近期也出現了增速放緩的態勢，尤其是今年上半年區內進出口下降了近9%，需要通過進一步完善政策、創新制度、拓展功能、優化管理，增強科學發展內生動力，營造國際化、市場化、法治化環境，促進區內企業參與國際市場競爭，為外貿穩增長提供支撐。

（二）加快海關特殊監管區域整合優化，是培育外貿競爭新優勢的需要。目前，海關特殊監管區域內多數企業仍從事勞動密集型產業或技術密集型產業的加工制造環節，處于微笑曲線底部，研發、銷售、結算、維修、再制造等價值鏈高端環節所占比重還很低。需要發揮海關特殊監管區域政策、區位、產業基礎等優勢，在大力發展高端制造業的基礎上，進一步促進海關特殊監管區域向產業鏈高端和增值發展，推動海關特殊監管區域產業轉型升級，從而引領國內技術創新和產業升級，助推開放型經濟從規模擴張向質量效益提升轉變，提高在國際產業分工中的地位。

（三）加快海關特殊監管區域整合優化，是優化外貿發展新格局的需要。受地理區位、資源稟賦、發展基礎等因素影響，我國開放型經濟體制建設不平衡、不協調、不可持續的問題仍比較突出，沿海地區開放型經濟體制比較成熟，內陸地區相對滯后。擴大開放潛力在中西部、東北和內陸沿邊地區，需要海關特殊監管區域發揮要素集聚和輻射帶動作用，有序承接產業轉移，探索適合內陸開放型經濟發展的新路子，服務“一帶一路”、京津冀協同發展和長江經濟帶等重大國家戰略實施，促進區域經濟協調發展，培育全方位開放新優勢。

（四）加快海關特殊監管區域整合優化，是適應外貿發展新業態的需要。近年來，以跨境電子商務、外貿綜合服務平臺、市場采購貿易為代表的新型貿易業態蓬勃發展。需要發揮海關特殊監管區域“保稅”功能，完善配套管理制度，推進新興產業“保稅+”計劃，包括“保稅+文化”、“保稅+金融”等，促進新業態、新商業模式發展，推動向產業鏈兩端拓展，向服務領域延伸，進一步推動海關特殊監管區域從政策高地向開放高地轉變。

三、《方案》的主要內容

《方案》包括前言和正文，正文由總體要求、推進整合、實現優化、實施步驟、組織保障等五部分組成，在肯定海關特殊監管區域基本定位和歷史作用的基礎上，借鑒吸收最新改革創新成果，緊緊圍繞國家戰略，解放思想、改革創新，簡政放權、轉變職能，依法行政、強化監管，優化服務、促進發展，著力解決制約海關特殊監管區域科學發展的主要問題。

《方案》提出，海關特殊監管區域的發展目標是增強科學發展內生動力，促進加工貿易轉型升級，發揮要素集聚和輻射帶動作用。重點任務是借鑒自由貿易試驗區創新制度的成功經驗，創新管理制度，提高監管效能；堅持按需設立，適度控制增量，整合優化存量，逐步統一各類海關特殊監管區域的監管模式，規范海關特殊監管區域政策；在大力發展高端制造業的基礎上，拓展功能，促進海關特殊監管區域產業轉型升級和多元化發展；提高土地利用率和綜合運營效益，切實落實好準入、退出機制，對土地利用率低、運行效益差的，責令整改、核減面積或予以撤銷。

《方案》強調要堅持市場導向、問題導向、法治導向和效能導向，提出推進海關特殊監管區域類型、功能、政策和管理四方面整合，實現產業結構、業務形態、貿易方式和監管服務四方面優化。

（一）四個整合

1．整合類型。根據不同時期發展需要，我國先后設立了6種類型的海關特殊監管區域。《方案》提出要將符合條件的海關特殊監管區域逐步整合為綜合保稅區，對新設海關特殊監管區域統一命名為綜合保稅區。海關特殊監管區域的整合原則上不突破現有規劃面積，對不具備條件的海關特殊監管區域不予整合。

2．整合功能。目前，海關特殊監管區域以開展保稅加工和保稅物流業務為主，與制造業相關聯的研發、銷售、結算、維修等生產性服務業發展還不充分，跨境電子商務、融資租賃、期貨保稅交割等“保稅+”新模式、新業態規模還不大。《方案》提出通過逐步整合保稅功能，使其具有服務外向型經濟發展和改革開放，連接國際國內兩個市場、支持企業創新發展、滿足產業多元化需求、發揮集約用地和要素集聚輻射帶動作用等基本功能。

3．整合政策。現有海關特殊監管區域政策與“兩頭在外”、“加工制造”為主的功能定位相配套，對我國制造業發展和擴大對外貿易發揮了積極作用。隨著國際國內市場深度融合，區內企業利用國際國內兩個市場、兩種資源的需求愈發迫切，亟待創新發展定位。《方案》提出要“規范、完善稅收政策”，以適應新形勢下海關特殊監管區域“外向為主、兼顧兩個市場”的功能定位，實現以國際市場為主的“單向閥門”向國際國內兩個市場的“雙向閥門”轉變。

4．整合管理。海關特殊監管區域的管理涉及多個部門，需要各部門加強協作配合。為此，《方案》提出通過“加快完善管理部門間的合作機制，實現相關管理部門信息互換、監管互認、執法互助（以下稱‘三互’）”、“加強事中事后監管”、“簡化整合、新設海關特殊監管區域的審核和驗收程序”等措施，統一監管模式，整合管理資源，實現由事前審批向事中事后監管轉變，真正做到既放得開又管得住，有效防范風險。

（二）四個優化

1．優化產業結構。為進一步優化海關特殊監管區域產業結構，《方案》提出要“鼓勵輻射帶動能力強的大型項目入區發展”、“促進與制造業相關聯的銷售、結算、物流、檢測、維修和研發等生產性服務業有序發展”、“積極推進內銷選擇性征收關稅政策先行先試”等舉措。其中，“選擇性征收關稅”是指區內生產的貨物在國內銷售時，企業可自主選擇按對應進口料件或貨物出區實際狀態繳納關稅。該項政策有助于區內企業有效對接國內市場，優化產業結構，鼓勵加工貿易向海關特殊監管區域集中。目前，該舉措已在橫琴新區、平潭綜合實驗區和自由貿易試驗區海關特殊監管區域試點。

2．優化業務形態。為適應企業生產經營的客觀需求，《方案》提出支持區內企業利用剩余產能承接境內區外委托加工（以下簡稱“委內加工”）、推進貨物狀態分類監管和貿易多元化試點等舉措。委內加工是指區內企業利用剩余產能承接境內區外的委托加工業務，有助于企業提高生產效能。貨物狀態分類監管是指允許非保稅貨物入區儲存，與保稅貨物一同參與集拼、分撥，根據國內外采購訂單最終確定貨物實際離境出口或返回境內區外。目前，該舉措已在上海、福建自由貿易試驗區海關特殊監管區域試點。貿易多元化是指在符合條件的海關特殊監管區域內設立貿易多元化功能區，賦予功能區內企業一般納稅人資格，開展貿易、倉儲、物流配送等業務。目前，該舉措已在蘇州工業園區綜合保稅區和重慶兩路寸灘保稅港區試點。

3．優化貿易方式。為充分發揮海關特殊監管區域保稅功能優勢，《方案》提出推進新興產業“保稅+”計劃，鼓勵企業開展境內外維修、跨境電子商務、期貨交割、融資租賃、倉單質押融資、展示交易等業務，促進新型外貿業態發展。

4．優化監管服務。上海自由貿易試驗區設立以來，各有關部門創新監管制度，形成了一批可復制、可推廣的改革創新成果。為此，《方案》提出要加快復制推廣自由貿易試驗區及海關特殊監管區域試點成熟的創新制度措施；深化“一線放開”、“二線安全高效管住”貿易便利化改革；落實“三互”推進大通關建設，加快推進“單一窗口”建設；加強口岸與海關特殊監管區域以及海關特殊監管區域間聯動發展。在有效監管基礎上，提升貿易便利化水平，實現安全與便利的有機統一。

四、《方案》的組織實施

在整合優化舉措的進度安排上，《方案》分近期、中期、遠期作出了相應部署，將一些相對成熟或可先行先試的措施安排在近期，其他措施根據實施難易程度安排在中期、遠期。

——2015—2016年，進一步嚴格海關特殊監管區域新設審批，加快存量整合，落實退出機制，簡化整合、新設的審核和驗收程序；推進口岸與海關特殊監管區域以及海關特殊監管區域間聯動發展；在符合條件的海關特殊監管區域積極開展內銷選擇性征收關稅、貨物狀態分類監管、貿易多元化等試點；支持區內企業利用剩余產能承接境內區外委托加工；推廣期貨保稅交割、境內外維修、融資租賃等監管制度；按照公平競爭原則開展并擴大跨境電子商務進口業務；同時，加快信息化系統建設步伐，實現相關管理部門信息互換、監管互認、執法互助，推進國際貿易“單一窗口”建設。

——2017—2018年，在總結前期試點的基礎上，加快復制推廣試點成熟的創新制度措施；修訂完成統一的《中華人民共和國海關對綜合保稅區監管辦法》，為整合優化提供法律保障；構建海關特殊監管區域發展績效評估體系，健全與海關特殊監管區域發展要求相適應、相配套的制度體系。

——2019—2020年，制定綜合保稅區管理條例；完善相關政策；努力將海關特殊監管區域打造為自由貿易試驗區的重要載體；服務“一帶一路”發展戰略，建立與沿線國家海關特殊監管區域的常態化和務實性合作機制。

海關總署將堅決貫徹黨中央、國務院的決策部署，加強組織領導，完善工作機制，推動全國海關上下有重點、有步驟、有秩序的抓好落實工作。同時，海關作為海關特殊監管區域工作的牽頭部門，將主動加強與各相關部門及地方政府的協作配合，做好業務指導和服務工作，及時督促檢查并跟蹤了解海關特殊監管區域整合優化工作進展情況，研究解決整合優化過程中出現的困難和問題，積極穩妥推進相關工作，確保整合優化取得實效。

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